来宾市人民政府办公室关于来宾市政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见

来宾市人民政府办公室关于来宾市政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见

(来政办发〔2015〕103号)

       各县（市、区）人民政府，来宾高新区（来华管理区）管委，市人民政府各工作部门、各直属机构：

为加快政府职能转变，拓宽融资渠道，增加公共产品供给，鼓励和引导社会资本投资，深入推进我市投融资体制改革创新，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见》（桂政办发〔2015〕65号）等文件精神，经市人民政府同意，结合实际，现就来宾市政府和社会资本合作模式提出以下实施意见。

 一、充分认识政府和社会资本合作模式的重要性

       政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式是在基础设施及公共服务领域由政府和社会资本建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、营运、维护基础设施的主要工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

       城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的主要抓手。我市作为全国城镇化试点城市，虽然城镇化发展迅速，但城镇化水平偏低、质量不高的问题日益突出。新型城镇化建设任务艰巨，需要加大基础设施和公共服务项目建设。推广运用PPP模式可拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

二、组织推广运用政府和社会资本合作模式的各项工作

       （一）合理确定实施范围，增加公共产品有效供给。

PPP模式主要适用于政府负有提供责任、适宜市场化运作、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、收费定价机制透明、有稳定现金流的公共服务领域的项目。

当前，结合我市实际情况，在遵循“政府引导、市场运作，依法合规、重诺履约，公开透明、公众受益，积极稳妥、协同推进”的原则基础上，对于新建项目重点支持新型城镇化建设的城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。对于已建成的项目，可植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

       （二）做实做好项目储备，提高政府和社会资本合作模式的运用效率。

在各单位申报PPP项目的基础上，筛选建立PPP项目储备库。不定期公布示范项目及其项目规划、准备进度、采购需求等信息，提供给社会资本参考和选择。从项目储备库中择优推荐申报列入自治区示范项目，争取上级财政政策的支持。要按照本市基础设施和公共事业建设需要，兼顾资金有效配置及项目合理布局，建立本市PPP项目储备库，公开市场准入和投资等方面的信息。

       （三）科学选择操作模式，增强推广运用政府和社会资本合作的针对性。

PPP项目模式主要包括委托运营（O&M），管理合同（MC），租赁-运营-移交（LOT）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、购买-建设-运营（BBO）等。具体操作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

       1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BO0T模式推进。要依法开放相关项目的建设、运行市场、积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

       2.准经营项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

       3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BOO、O&M等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

       对于已建成的基础设施或已有的公共服务，可根据项目实际情况，通过LOT、ROT、BBO、TOT、O&M、MC等方式植入PPP模式，对原项目进行升级改造或合作运营。

       积极探索“项目+物业”、非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。

       （四）推广和运用政府和社会资本合作模式基本流程。

       1.项目识别。

       （1）项目发起与选择。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主，市发展改革委根据我市经济社会发展需要，负责向各行业主管部门和社会资本征集潜在PPP项目；并会同财政和各行业主管部门对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，建立来宾市PPP项目库，实行动态管理。PPP项目的申报和推荐应初步明确项目实施机构（政府或其指定的行业主管部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构）、合作模式、回报方案与合作周期等。

       （2）项目评价与论证。入库项目的实施机构向市财政局提供相关资料，其中，新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案，存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案、市财政局会同发改及行业主管部门等，开展物有所值评价工作。同时，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。

       2.项目准备、实施方案编制与审核。对于通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由实施机构组织编制PPP项目实施方案、主要内容包括：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。由市财政局牵头、会同发展改革委等各相关部门建立PPP项目联审机制，对实施方案进行联合评审。通过评审后，由项目实施机构报政府批准后组织实施。

       3.项目采购。实施方案审查通过后，由项目实施机构按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和竞争性磋商等多种方式、公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

       4.合同管理。项目实施机构应参照《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）或国家制定最新标准化文本，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署，需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

       5.项目执行。

      （1）项目实施。项目实施机构应监督PPP项目各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目实施机构应监督社会资本或项目公司履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行，在政府综合财务报告制度建立后，还应纳入政府综合财务报告。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

      （2）绩效评价。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估风险，制定应对措施。项目实施机构要会同相关职能部门，加强对资金使用效率，以及项目公共产品或服务的数量、质量和价格等方面的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，鼓励推进政府部门和社会资本之外的第三方评价，对项目的成本效益，公众满意度、可持续性等综合评价。评价结果依法向社会公开，并作为价费标准、补贴以及合作期限等调整的参考依据。

6.项目移交。PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，按照合同约定的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确定移交手续，做好移交资产评估、性能测试及资金补偿，办理法律过户和管理权移交手续。鼓励依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

三、政府和社会资本合作模式保障措施

      （一）完善投资回报机制。深化价格管理体制改革，推进简政放权，对涉及政府定价的PPP项目，依法适当下放价格管理权限。政府部门定价行为要在项目联审阶段提前介入，为项目经济评价提供依据。价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政资金对企业运营进行合理补偿。依法依据为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报，吸引社会投资创造机会。

       （二）加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目，合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。

       （三）加快项目前期工作。在科学论证，遵守程序的基础上，相关职能部门要加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作，协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进展。

       （四）做好综合金融服务。鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

四、建立健全政府和社会资本合作模式的工作机制

       （一）健全工作机制，切实加强组织领导。

       推广运用PPP模式工作政策性强、设计面广、工作难度大，各单位要加强领导，统一思想，提高认识，高度重视，把这项工作摆上重要议事日程，明确工作责任，落实工作任务，确保工作有人管有人抓。

       （二）明确实施主体，落实部门工作责任。

       建立来宾市PPP模式工作领导小组，由常务副市长任领导小组组长，市政府分管副秘书长、市财政局、市发展改革委主要领导任领导小组副组长，市财政、发改、住建、工信、国土、交通运输、环保、水务、卫计、民政、审计、物价、金融办、法制办、政管局、工商联等为领导小组成员单位，领导小组下设办公室，负责日常工作。办公室设在市财政局，办公室主任由市财政局局长兼任。适时研究在市财政局成立PPP管理中心专门机构，中心职责为贯彻落实国家各项政策，建立健全推进政府和社会资本合作模式的基本制度、管理体制和运行机制，完善监管制度体系，解决工作中的重大问题。主要负责采取政府发起和社会发起等方式征集遴选PPP合作项目，建立来宾市PPP模式运用项目储备库。包括全市PPP项目的协调调度及政策研究，合作项目的信息发布、采购招标、评估和验证、项目建设成本和运营成本的评审、建立并执行项目回报机制、项目风险监管和绩效评价、第三方专业机构库及专家库的建设和管理及领导小组日常工作。市发改、住建、国土、物价、金融办、政管局等部门建立工作协调机制，按照部门联动、分工明确、协调推进要求，负责项目实施、监管和移交等工作。其他各单位按其职能分工协助推进我市PPP项目。

       （三）规范价格管理，提高政府定价的科学性。

按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。

       （四）强化基础工作，营造推广运用政府和社会资本合作模式的良好环境。

加强引导，积极发挥各类专业中介机构在政府和社会资本合作项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性及项目实施效率。大力扶持发展本地中介机构，提高法律、会计、咨询等中介服务水平。加强业务培训，培养专业队伍和人才。加强宣传引导，做好政策解读，为推广运用PPP模式营造良好的环境。

2015年12月30日